Por: Santiago Garre Pelegrina y Pedro Arenas
La agenda del gobierno Petro en materia de drogas plantea un reenfoque respecto de la tradicional política prohibicionista. En relación con los cultivos de coca, este cambio se materializa con políticas que combinen la reducción de la oferta y la sustitución de ingresos económicos de las comunidades cultivadoras. Además, ha puesto el énfasis en comprender las convergencias entre el tráfico de cocaína y su impacto sobre los activos ambientales estratégicos de la Nación. Este nuevo enfoque coincide en gran medida con las prioridades de la “estrategia holística contra el narcotráfico” de la administración del Presidente de Estados Unidos Joe Biden: reducción de la oferta, seguridad rural y crisis climática.
Ambos países han apostado por una agenda bilateral que integra nuevas formas de abordar la lucha contra las drogas y la atención de la emergencia climática. Por lo anterior, un punto de encuentro entre ambas agendas se materializa en el cultivo de coca en áreas naturales protegidas, como los Parques Nacionales Naturales (en adelante, PNN) de Colombia.
Una aproximación diferenciada a la economía de la coca en los PNN requiere de una comprensión multivariada de los contextos en que esta se cultiva. Por esta razón, esta nota busca aproximarse a las variables explicativas de la coca y los factores que dificultan su sustitución. Para ello, resulta importante analizar evidencias que permitan orientar y priorizar los procesos de sustitución. Los cambios en el enfoque de la lucha invitan a promover análisis diferentes a los suministrados con base en indicadores clásicos de la lucha contra el narcotráfico (área sembrada, área erradicada, área sustituida, toneladas incautadas, laboratorios destruidos…). Un nuevo enfoque requiere ampliar el universo de factores explicativos del problema más allá de medir un supuesto éxito de la guerra contra las drogas. Por esta razón, este ejercicio propone integrar factores sociales, de desarrollo y de seguridad que pueden tener impacto directo en el proceso de sustitución de coca en los PNN.
Una primera aproximación a las tendencias crecientes de la coca invita a contraponer los incrementos a nivel nacional con los sucedidos en parques. Como vemos en la tabla número 1, de acuerdo con los informes SIMCI de 2015 a 2021, la evolución de ambos datos presenta un comportamiento tendencial similar.
Es clave señalar que en otro artículo (Beltrán y Garre, 2023, 4) se ha podido demostrar que la tendencia de reducción del área sembrada total, pregonada por las autoridades, durante los años 2018 a 2020, es cuanto menos discutible. Llama la atención que esos son los únicos años, del total de años en que se cuenta con datos, donde sin contar con la aspersión aérea (que permitía erradicar de forma sistemática grandes áreas en pocas horas) y sin erradicar una superficie mayor al área sembrada inicial de un año determinado, se logró disminuir el área sembrada al final de ese mismo año. Esto es sin dudas un despropósito en términos de probabilidad, como se puede observar en el gráfico 1.
Gráfico 1. Erradicación manual y aspersión vs cambio en el número de hectáreas de coca Colombia 1999-2021
Lo anterior nos remite a algunas de las incipientes propuestas que plantea el gobierno Petro: huir de mecanismos de medición de la política de drogas basada exclusivamente en el área sembrada como han planteado entre otros el CESED, ATS, Elementa, Dejusticia, Viso Mutop y la FIP (septiembre de 2022, 7) en su memorando al Gobierno Nacional sobre la nueva política de drogas.
Por último, antes de ofrecer mayor comprensión de la siembra de coca en los PNN, es necesario analizar como esa área sembrada se presenta en los distintos parques del país. La discriminación más elemental ofrecida por el SIMCI en sus informes anuales se recoge a continuación, en la tabla 2. La tabla nos muestra la evolución del área sembrada por años y en cada una de las áreas protegidas. Además, los dos últimos renglones totalizan el área de coca sembrada en parques, según UNODC, y la estimación que ha podido realizar la Unidad de Parques Nacionales a través de sus verificaciones en terreno. Este último dato si bien es una aproximación, nos indica que el área sembrada suele rondar el triple de lo que estima el SIMCI a partir de su censo anual que estima el área sembrada a 31 de diciembre de cada año. El gráfico 2 es una representación de la tabla 2.
Gráfico 2. Área sembrada en PNN en periodo determinado
En concordancia con lo anterior, la Corporación Viso Mutop ante la imperiosa necesidad de generar conocimiento diferenciado alrededor de los escenarios que plantea la política de drogas en relación con el cultivo de coca y la política de protección y conservación, adelanta un trabajo de comprensión multivariado que permite identificar los niveles de dificultad que cada una de las hectáreas de coca plantea en los Parques Nacionales Naturales.
El conjunto de métodos desarrollados para este propósito son una apuesta innovadora para mejorar el conocimiento de los tomadores de decisiones. En este sentido resulta fundamental cambiar las preguntas a los datos. Colombia ha superado dos décadas de políticas contra el cultivo de coca que están cargadas de lecciones aprendidas tanto en términos de erradicación como de sustitución y “desarrollo alternativo”. Es hora de integrar conocimiento y ponerlo al servicio de las decisiones públicas. En este sentido y para el caso concreto de los Parques Nacionales Naturales se han determinado como variables elementales las siguientes:
- En primer lugar, una hectárea de coca en PNN goza de mayor dificultad para ser sustituida si se encuentra en un clúster de narcotráfico (Vilalta y Perdomo, 2005, 326; Celemín, 2009, 3). Se entiende por clúster de narcotráfico aquella zona del país donde se concentra la actividad ilícita por la acumulación de al menos los tres primeros eslabones de la economía ilícita: cultivo, cocina y cristalizadero. Los datos para definir los clústeres son los contenidos en las distintas sábanas que colecta y consolida el Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y el Derecho. Como los datos están consolidados a escala municipal, el riesgo de concentración se visualiza también a escala municipal. El riesgo municipal de concentración para cada eslabón productivo se ha determinado con base en la siguiente distinción: municipios donde durante los últimos cinco años (2015-2020) se ha presentado alguno de los eslabones de forma permanente, oscilante o nunca.
- La segunda variable caracterizada son los acuerdos de Uso, Ocupación y Tenencia (en adelante, UOT) que concierta la Unidad de Parques Nacionales Naturales con los habitantes de estas áreas. Estos acuerdos están georreferenciados por esa institución y se fundamentan en el derecho de las personas que habitan en estos espacios para vivir allí y explotar unas áreas concretas y con unas economías, siempre lícitas, concretas de acuerdo a la vocación y usos permitidos. Como se puede observar, la UOT es el único dato con representación espacial con el que cuenta el Estado para identificar la ubicación de los pobladores de estas áreas. Esto es fundamental en la medida que saber dónde están las personas permite entender como pensar el potencial desarrollo alternativo.
- Por último, se encuentra la variable sobre la que gira todo el ejercicio: la hectárea de coca. Este dato proviene del censo de hectáreas de coca que realiza anualmente el SIMCI. El dato tiene su representación espacial en las grillas de 1 km por 1 km que se construye por medio de la medición satelital.
Analizando estas tres variables e integrándolas se construye un índice de dificultad de sustitución sobre el que trataremos en una siguiente nota. Se busca representar cada una de las hectáreas de coca identificadas por el SIMCI y asignarles un nivel de dificultad por deciles. Esto nos permitirá identificar en que áreas y PNN es más o menos difícil plantearse las apuestas gubernamentales o de autogestión comunitaria para procurar alternativas de desarrollo sostenible.
Lo anterior no desconoce la persistencia del conflicto armado y el hecho de que las agendas de medio ambiente, con la política de drogas, se juntan necesariamente con la de acceso al desarrollo, es decir al conjunto de derechos de las comunidades que habitan tales áreas. Como lo anotó la Defensoría del Pueblo en su informe defensorial de 2023, sobre derechos del campesinado que habita en áreas protegidas, la garantía de derechos de esta población no puede ser desconocida por las políticas de drogas cualquiera que sea su enfoque.
Este documento es resultado de un proceso de investigación financiado en parte por la Open Society Foundations, bajo el nombre de construcción de modelos analíticos para el análisis de la relación entre cultivos de uso ilícito de coca y crisis climática. Este proceso se llevó a cabo entre noviembre de 2022 a marzo de 2023
Santiago Garre Pelegrina: Licenciado en Derecho de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona,
licenciado en Ciencias políticas y de la Administración de la Universidad Carlos III de Madrid,
máster en paz seguridad y defensa de la Universidad Nacional de Educación a Distancia y el
Instituto Universitario Gutiérrez Mellado. Estudiante del doctorado de Seguridad Internacional de
los mismos centros universitarios en la ciudad de Madrid, Reino de España.
Pedro Arenas: Analista y constructor de reformas de políticas de drogas. Investigador y
cofundador de la Corporación Viso Mutop, organización facilitadora de diálogos entre diversos
actores sociales, políticos e institucionales de Colombia. Ha sido conferencista en eventos
internacionales y columnista invitado en diversos medios de comunicación.